行政执法行为回避主体的认定
某建材公司诉区人民政府事故调查报告批复案
案例编写人
董礼洁，原上海一中院行政庭副庭长，现上海高院行政庭副庭长，三级高级法官，法学博士。
案例奖项
全国法院系统2021年度优秀案例分析三等奖
关键词
事故调查 回避 成员单位 利害关系
裁判要旨
在事故调查过程中，调查组成员参与事故调查是其职务行为，如果其所在行政机关与事故调查结果之间存在利害关系，该行政机关与其工作人员均应当回避。如果该行政机关因其职权的内容和特点，在事故调查过程中负有不可替代的辅助性职责的，该行政机关可以派员参与事故调查组，但应当设置相应的程序确保该行政机关的工作人员不能参与事故调查过程及调查报告的讨论和决定程序。
相关法条
《生产安全事故报告和调查处理条例》第22条、第23条
案件索引
一审：上海市第一中级人民法院（2019）沪01行初160号行政判决（2020年3月6日）
二审：上海市高级人民法院（2020）沪行终280号行政判决（2020年9月28日）
基本案情
原告某建筑材料有限公司（以下简称建筑公司）诉称：《事故调查报告》的事实认定及责任认定均有误，且事故调查组组成不合法，故请求法院判决撤销被告作出的被诉批复及《事故调查报告》。
具体理由如下：
一、某路新建工程（以下简称涉案工程）建设方是某镇人民政府（以下简称镇政府），总包单位为某区建设（集团）有限公司（以下简称建设公司），分包单位为A建设发展有限公司（以下简称A公司），监理单位为B建设监理有限公司（以下简称B监理公司）。
上述单位对涉案工程工地均有安全生产监管责任，但在事发时，上述单位均无人员在现场，应当分别承担责任。建筑公司只是A公司的供货商，对施工工地不具有安全管理义务。建筑公司与死者王某之间仅存在运输合同关系，双方是托运人与承运人的关系。根据事故车辆的机动车行驶证上记载，事故车辆属于某汽车销售有限公司（以下简称汽车公司）所有，建筑公司委托汽车公司运输货物。建筑公司作为托运人对承运人王某并无安全管理职责，且事故发生时，王某并非为原告运输货物，而是为他人运输货物。
二、事故调查组组成不合法。首先，镇政府应当回避。镇政府作为发包方本身就具有安全生产管理职责，但是，镇政府事故调查过程中又作为事故调查组成员参与调查，影响本案的调查和处理。其次，区监察委员会没有在签到单上签字就代表其没有参与事故调查。事故调查组缺少必要的组成人员。
综上，被诉批复及《事故调查报告》实体和程序均违法，故请求法院判决撤销被告作出的被诉批复及《事故调查报告》。
被告区人民政府（以下简称区政府）辩称：被告依据《安全事故条例》的相关规定作出被诉批复，主体适格，合法有效；事故调查处理科学严谨、依法依规、实事求是、符合法定程序。原告建筑公司将人行道砖运输业务委托发包给自然人王某的行为违法。王某系在履行原告委托发包的业务过程中发生的事故。原告对王某的运输装卸作业具有不可推卸的安全管理义务。
关于事故调查组的组成，《安全事故条例》没有规定回避的情形，镇政府作为属地人民政府参与事故调查组不违反法律规定；《安全事故条例》第二十二条规定了事故调查组成员的组成，因为机构职能调整，人民检察院的相关职能调整到了监察委员会，所以，事故调查组邀请了监察机关派员参加，但不在名单上签字。
综上，原告的诉请缺乏事实和法律根据，故请求法院依法作出裁决。
法院经审理查明：涉案工程的建设方是镇政府，总包单位为建设公司，分包单位为A公司，监理单位为B监理公司。C公司是A公司道路石材铺设供货单位。C公司将人行道砖转由原告建筑公司向A公司提供。建筑公司委托王某运输涉案工程工地货物，并与王某结算货物运输款。
2018年11月19日13时10分左右，王某将前几天停放在涉案工程工地上的叉车，通过自制铁架斜坡从地面往货车厢板倒车，东侧支撑承受不住叉车重量，变形断裂，叉车失去重心侧翻将王某压在了叉车下。现场工友见状后，立刻拨打了“120”急救电话，“120”急救人员到场后，确认王某已死亡。
被告区政府委托原某区安监局对一般生产安全事故（特种设备事故除外）组织事故调查组进行调查。事故发生后，原某区安监局、某区公安分局、镇政府等政府及部门组成调查组赴现场调查取证，拟写了《事故调查报告》。
2019年1月25日，调查组人员讨论通过《事故调查报告》，原某区安监局于2019年2月12日将《事故调查报告》报送被告，被告于2019年2月22日作出被诉批复，并于2019年3月13日将《事故调查报告》及《批复》送达原告建筑公司。原告不服被诉批复中对事故发生原因和责任的认定，向上海市第一中级人民法院提起行政诉讼。
裁判结果
上海市第一中级人民法院于2020年3月6日依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定作出（2019）沪01行初160号行政判决：一、撤销被告区人民政府于2019年2月22日作出的《关于<建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告>的批复》；二、责令被告区人民政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。
区政府认为，属地政府派员参加事故调查组是法定制度，调查组成员在事故调查中有明确的、不可替代的职责分工；调查组由具体调查人员组成，依据相关规定，回避的对象应该是调查组的组成人员，而不是成员单位；事故调查组有充分的制度设计确保调查的公正性，属地政府派员参与事故调查不影响事故调查的公正性，事故调查不涉及民事责任分配；涉案事故属于运输服务过程中发生的事故，并非建筑施工过程中发生的事故，镇政府作为建设方其安全责任也仅限于建设工程，与涉案事故没有关联；其严格按照法律规定的要求组织事故调查就是维护事故调查的程序公正，将没有直接关联的单位推定为负有安全责任扩大了事故调查范围，故向上海市高级人民法院提起上诉，请求二审撤销一审判决，维持其作出的被诉批复。
上海市高级人民法院于2020年9月28日作出（2020）沪行终280号行政判决，驳回上诉，维持原判。
裁判理由
法院生效裁判认为：涉案生产安全事故1人死亡，系一般事故。
根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款规定，一般事故由事故发生地人民政府负责调查，人民政府可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。
《条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。
《条例》第三十二条规定，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。上诉人区政府作为负责涉案事故调查的人民政府在收到事故调查组提交的事故调查报告后，具有作出被诉批复的法定职责。
《条例》第二十二条第二款规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。
《条例》第二十三条规定，事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。
《条例》第二十五条规定，事故调查组履行下列职责：
（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；
（二）认定事故的性质和事故责任；
（三）提出对事故责任者的处理建议；
（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；
（五）提交事故调查报告。
根据上述规定，事故调查组的主要职责在于查明事故情况、认定事故责任并提交事故调查报告。
政府部门一般不直接从事生产经营活动，通常情况下，属地人民政府参加事故调查组，参与事故调查及认定事故责任，有利于配合做好服务保障和相关社会管理工作。
但在本案中，镇政府是涉案新建工程项目的建设单位，在此特定情形下，镇政府就涉案项目建设的安全生产具有相应的安全生产责任，有可能是涉案生产安全事故的被调查对象，不应在调查之前即将其排除出调查范围。镇政府工作人员参加事故调查组，参与事故调查并认定事故责任，显然有违正当程序的法治原则。
上诉人区政府批复同意该调查组作出的事故调查报告，显属不当，原审据此认定上诉人作出的关于《建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告》的批复违反法定程序，判决撤销该批复并责令上诉人区政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为正确。
为准确查清事故原因，查明事故性质和责任，维护事故调查的客观公正，组织事故调查组不仅应该严格遵循法律法规规定，而且应该结合事故个案的具体情况，排除对事故调查公正性的合理怀疑。
事故调查组由具体调查人员组成，法规已明确规定事故调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系。基于正当程序原则，为防止偏见、排除合理怀疑，派出调查组人员参与组成调查组的单位也理所应当与所调查的事故没有直接利害关系，故作为涉案新建工程项目建设单位的镇政府，在有可能作为被调查对象的情况下，应当主动回避，不参与涉案事故调查过程以及对事故原因的分析判断和事故责任的认定处理。
因此，上诉人区政府提出回避对象应是调查组的组成成员而非成员单位的上诉主张，不能成立。
涉案事故发生于涉案新建工程项目工地，事故发生时，该新建道路工程尚未竣工验收、交付使用，属在建工程。镇政府在本案中既是事故发生地人民政府，同时也是涉诉事故调查报告所查明的新建道路工程的建设单位。
在镇政府建设的新建道路工程工地上，在运输工程所用人行道砖车辆的装卸过程中发生生产安全事故，事故调查组自然应该调查该在建工程相关主体在事故中的安全责任。事故被调查对象不应当在调查开展前即预先确定，而应该随着调查的开展，基于查清事实、明确责任的需要，逐步确定或排除。
如前所述，镇政府作为涉案在建工程的建设单位，有可能是事故的被调查对象。上诉人区政府上诉中主张，涉案事故发生于运输服务过程中，而非建筑施工过程中，在事故调查组开展调查、作出事故责任认定之前，即将镇政府作为建设单位可能承担的安全生产责任局限于建筑施工过程，进而预先认定镇政府不属涉案事故的被调查对象，这一预设前提显然缺乏依据，上诉人区政府相关上诉主张亦不能成立。
综上所述，原审判决撤销被诉批复并责令区政府于判决生效之日起九十日内重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。上诉人区政府的上诉不能成立，应予驳回。
案例注解
在持续推进依法治国的今天，正当程序原则已经内化为我国行政程序的基本原则之一，回避制度则是正当程序原则的重要组成部分。在社会公众对各种重大事故关注度日益增强的背景下，事故调查程序的合法性和正当性应当更经得起检验和推敲。
在实践中，行政机关有时也会作为民事主体参与社会生活，如本案中镇政府作为建设单位，其建设工地中发生生产安全事故，按照相关法律法规规定，建设单位也具有相应的安全生产职责，有可能需要承担安全生产责任，此时，镇政府又派员参与事故调查组，对事故的成因进行调查并参与讨论、表决事故调查报告，该事故调查程序和结论的正当性均会受到质疑。
本案的审判结论和审理思路为以后此类事故调查和处理提供借鉴，进一步完善生产安全事故的调查程序，保障调查程序和结果的公正性，丰富正当程序的内涵，进一步推进依法治国。
实现公平正义是行政程序设置的主要目标
行政程序的设置可能需要考量很多因素，但是，不可否认，实现公平正义始终是行政程序设置的主要目标，也是现代法治的价值追求。
从1989年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布以来，依法行政、程序公正的理念逐渐深入人心。虽然，我国还没有制定单独的行政程序法，但是，在各类行政法律法规中，回避制度和保障行政相对人陈述申辩权的规定随处可见。
正当程序原则已经内化为行政程序的基本原则，如《中华人民共和国行政处罚法》对回避制度的规定、对被处罚人陈述申辩权的保障，对重大处罚决定听证程序的规定；《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政强制法》中对于行政相对人陈述权和申辩权的规定以及在听证程序中对回避制度的规定等均体现了正当程序的要求。
实际上，本案所涉的《安全事故条例》中对此也有规定，该条例第二十三条规定，事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。正当程序原则已经内化为我国行政程序的基本原则，其最终目的就是为了实现公平正义。
直接利害关系是判断回避主体的主要标准
一般情况下，回避的主体是自然人，如审判人员、检察人员、侦查人员、行政执法人员等，《安全事故条例》第二十三条也规定了调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系。
但是，在社会生活中，除了自然人以外，行政机关同样也会参与社会经济活动。本案就是这种比较特殊的情况。事发建设工地的发包方是镇政府，根据《安全生产法》确立的安全生产制度和生产安全事故责任追究制度，以及《建设工程安全生产管理条例》第二章规定的建设单位的安全责任，镇政府作为建设单位对事发工地也承担相应的安全生产责任。
本案死者王某虽然是建筑公司委托的运输人员，但事故并非发生在运输途中，而是发生在建设工地中，不能当然排除镇政府需要承担安全生产责任的可能性。镇政府与所调查事故之间具有直接利害关系，由其派员参加事故调查组，参与事故调查并认定事故责任，显然有违正当程序原则。
直接利害关系是判断回避主体的主要标准，如果处理结果与执法人员存在直接利害关系，该执法人员应当回避；如果处理结果与行政机关存在利害关系，该行政机关也应当回避。在行政机关应当回避的情况下，其工作人员基于职务原因参与事故调查并能够实质性地影响调查结论，违背了正当程序的基本原则。
行政机关回避后的应对：职责替代或职责分离
行政机关因与所处理的事项具有直接利害关系应当回避，但是，该行政机关在事项处理过程中所应承担的职责仍然需要履行。如果某一承担特定职责的成员单位因为回避不能参与事故调查，可能会导致调查进程受阻甚至无法完成调查工作。针对这种情况，应当分别采取应对措施。
（一）行政机关的职责替代
如果应当回避的行政机关在行政程序中的职权和职责是可以被替代或者辅助性的，应当由有权机关安排其他行政机关代为履行职责。
以本案为例，《安全事故条例》第二十二条规定，事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。
从上述规定可以看出，成立事故调查组的目的是为高效且清楚地查明事故发生的原因和经过，对事故责任作出初步认定。《安全事故条例》对于事故调查组成员的确定是基于相关政府和政府部门的职责，为履行事故调查职责服务的。事故调查组成员单位均在事故调查过程中具有相应的职责，这些成员单位分工协作，共同履行安全生产事故调查的职责。
如果镇政府所承担的是辅助性的职责，其职责不具有不可替代性，可以由其他行政机关代为履行。区政府可以指定其他行政机关代为履行，并在委托原某区安监局组织调查组进行调查时，明确代为履行的行政机关以及具体职责。
（二）行政程序中职责分离
如果应当回避的行政机关在行政程序中的职权和职责是不可替代的，应当参照行政复议和听证程序的相关规定，指定与原事项无关的人员参与行政程序，履行职责，但该行政机关的人员不得参与该事项的决定程序。
以本案为例，如果镇政府在安全事故调查过程中承担的职责具有不可替代性，区政府可以要求镇政府派遣与涉案工程建设无关的人员参与事故调查组履行其职责，但是，其不得参与《事故调查报告》的讨论和决定程序，保障实体和程序的公正性。
