2023年7月6日，王康律师收到某省某铁路运输法院（下称铁路法院）送达的行政判决书。
判决书显示，针对当事人W建筑公司（下称W建筑公司）不服J市应急管理局（下称J市应急局）对其作出罚款69.9万元的行政处罚决定书，而委托王康律师代理其起诉应急局一案，经公开开庭审理后，铁路法院作出一一审行政判决书，确认J市应急局对建筑公司作出的罚款69.9万元的行政处罚决定书违法。
1人触电身亡，建筑公司被罚69.9万
2021年12月，L省J市的江某通过与W建筑公司订立协议的方式，在J市设立了W建筑公司J市分公司。
2022年5，位于L省J市的某热电股份有限公司（下称热电公司）将其脱硫设备、 电除尘器维修工程发包给某环境科技实业股份有限公司（下称环科公司）。而后，环科公司按照其与自然人江某多年合作的惯例，将前述工程中的脱硫废水管道拆除安装部分（下称事发工程）违法分包给江某负责施工。
2022年7月30日，穆某某在切割脱硫废水管道时发生触电事故（下称730事故），不幸身亡。
事故发生后，J市应急局牵头，组织J市公安局、J市总工会并邀请W建筑公司所在地应急管理局组成730事故调查组，对该起事故进行调查，形成事故调查报告后，报请J市人民政府对事故调查报告进行了批复。
2022年10月8日，J市应急局向W建筑公司送达《行政处罚告知书》，称因W建筑公司对730事故负有责任，该局拟对建筑公司作出罚款69.9万元的处罚，如有异议，可依法要求听证。
经W建筑公司申请，J市应急局原定于2022年10月27日举行听证，因疫情防控影响，听证会被延期至2023年1月12日举行。听证结束后，J市应急局于2023年1月13日向W建筑公司作出罚款69.9万元的行政处罚决定。
收到《行政处罚决定书》后，W建筑公司不服该罚款决定，委托王康律师代理其起诉J市应急管理局。
庭审回放
一、谁才是工程分包方？多分证据互相矛盾
谁才是事发工程的分包方？死者穆某某是什么身份？此二问题是本案最大的争议焦点，决定着J市应急局对建筑公司的处罚决定是否具有事实依据。
建筑公司代理人王康律师认为，事发工程的分包方是江某，而非W建筑公司J市分公司；死者穆某某是江某的合作伙伴，而非W建筑公司J市分公司的正式员工或劳务人员。理由有如下几个方面：
其一，江某在事发当晚接受公安机关调查时明确承认（详见图1）：江某自己是干工程的，其有一个建筑材料公司，是该公司法定代表人。死者穆某某也有自己的一个建筑工程材料公司，且是该公司是法定代表人。江某与死者穆某某是认识五六年的朋友，二人经常一起合作，二人的合作模式是“除去工人成本后剩下的利润一人一半”。事发工程是江某从环科公司接的，其与环科公司没有针对该工程签订合同，其经常和环科公司合作，（此前的合作）也没有签订合同。
图1.江某在公安机关《询问笔录》的截图
其二，J市应急局并未无证据可以证明W建筑公司J市分公司和环科公司就分包事发工程订立过书面分包合同或就订立分包合同形成过合意，也无证据可以证明环科公司向W建筑公司J市分公司就事发工程支付过工程款，更无证据证明W建筑公司J市分公司与死者穆某某之间存在劳务或劳动关系。
其三，公安机关询问江某在先（事发当晚），且公安机关未对江某进行诱导式发问，其问题为“你说一下事情的详细经过？”；J市应急局询问江某在后（事发次日），且J市应急局对江某进行了诱导式发问，其上来便问江某“这个项目是以谁的名义承包的？”相比之下，江某在公安机关的《询问笔录》内容更具有真实性，而在J市应急局的《调查询问笔录》不具有真实性，是江某在受到J市应急局诱导下为逃避责任所作的虚假陈述。
其四，江某向730事故调查组提供的《事故情况说明》（图2）是其为逃避责任而私自使用W建筑公司J市分公司公章出具的，与事实不符，不仅没有其他有力的证据印证，反而还与江某在公安机关的《讯问笔录》互相矛盾，故该《事故情况说明》不具有真实性，不能作为认定案件事实的根据。
图2.江某私自使用W建筑公司J市分公司公章出具的《事故情况说明》
其五，江某同死者穆某近亲属于2022年8月1日达成了《工伤死亡赔偿协议书》，约定由其一次性赔偿穆某近亲属90万元。
J市应急局及其代理人认为，事发工程的分包方是W建筑公司J市分公司，死者穆某某是W建筑公司J市分公司的临时聘用人员。其理由主要有以下几个方面：
其一，事发次日，J市应急局调查人员在询问江某“这个项目是以谁的名义承包的？”时，江某回答“以W建筑公司J市分公司的名义。”
其二，在接受J市应急局调查当日，江某向730事故调查组出具了一份《事故情况说明》，称环科公司将事发工程分包给了W建筑公司J市分公司，并称死者穆某某是W建筑公司J市分公司的员工。
其三，环科公司有关人员在接受J市应急局询问时，称该公司将私发工程分包给了W建筑公司J市分公司。
二、J市应急局听证程序是否合法？
在2023年1月12日的听证会上，J市应急局对听证会进行了全称录音录像。听诊过程中，J市应急局的调查人员并未依法向W建筑公司代理人王康律师出示其拟作出行政处罚所依据的证据并接受质证。J市应急局的前述做法是否合法？
W建筑公司代理人王康律师认为，J市应急局的做法，违反了《行政处罚法》第六十四条第七项“举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证”和《安全生产执法程序规定》（安监总政法〔2016〕72号）“第三十一条 听证按照下列程序进行：……（二）案件调查人员提出当事人的违法事实、出示证据，说明拟作出的行政处罚的内容及法律依据；……（五）案件调查人员、当事人或者其委托代理人相互辩论与质证；……”的规定，严重剥夺了W建筑公司对证据的质证和申辩权利。
三、J市应急局法制审核是否合法？
2022 年 9 月 30日（举行听证前），J市应急局就该处罚案件进行法制审核。2023年1月12日举行听证会后，J市应急局并未进行法制审核，便直接对W建筑公司作出了被诉处罚决定。J市应急局的前述法制审核程序是否合法？
建筑公司代理人王康律师认为，根据《行政处罚法》第五十八条规定，“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：……（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；……”即对经过听证的行政处罚案件，《行政处罚法》第五十八条明确规定应当先听证、再进行法制审核、后作出决定。J市应急局在听证前便进行法制审核且听证后未进行法制审核，违反了《行政处罚法》第五十八条之规定。
四、730事故调查组是否合法？
建筑公司代理人王康律师认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款的规定，“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。结合本案事实，730事故调查组的成员还应包括J市住建局（对J市建设工程负有安全生产监督管理职责的有关部门），但J市应急局并未依法通知J市住建局参加事故调查。故730事故调查组不合法。
五、1人死亡的事故罚款69.9万是否适当？
建筑公司代理人王康律师认为，行政机关实施行政处罚，应当坚持处罚与教育相结合，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，一般事故包括很多种情形，就算只考虑死亡人数和重伤人数两项指标，一般事故的情形也多达26种——在未造成人员死亡的情况下，重伤人数为1人-9人这9种情形；在造成1人死亡的情况下，无人重伤及重伤人数为1人-8人这9种情形；在造成2人死亡的情况下，无人重伤及重伤人数1-7人这8种情形。
在上述26种情形中，造成1人死亡的事故在严重程度上仅属于中等偏下的情形。根据《安全生产法》第一百零四条第一项之规定，发生一般事故，对负有责任的生产经营单位罚款的区间为30万元以上100万元以下。故J市应急局针对造成1人死亡的事故作出罚款69.9万元的处罚决定，的确有违比例原则。
一审判决说理
一、关于谁才是事发工程分包方的问题
铁路法院认为：江某某作为自然人不具备分包建设工程的资质条件，其于2021年12月2日成立W建筑公司J市分公司，成为该分公司负责人，该分公司并无其他正式员工，且成立分公司协议中约定双方自负盈亏，债权债务各自享有和承担以及江某某在成立该分公司前并非原告建筑公司工作人员，可以看出江某某成立该分公司的目的是为了取得建设工程的相应资质便于其承包或者分包建设工程，其在分包案涉工程时已经成为W建筑公司J市分公司负责人，不可能也没必要以个人名义违法分包工程，根据以上情况结合第环科公司项目部和W建筑公司J市分公司事后出具的事故情况说明以及被告J市应急局对江某某等人所作调查询问笔录，可以确定案涉工程是江某某以W建筑公司J市分公司名义进行分包。关于原告W建筑公司主张因W建筑公司J市分公司不具备建设工程所需环保专业承包资质，工程约定不得转包，案涉工程未向原告报备，因此案涉工程系江某某个人分包的意见，因是否具备环保资质和约定不得分包问题只是认定工程分包是否合法的依据，原告W建筑公司与W建筑公司J市分公司约定工程报备问题，只是公司内部约定，不产生对外效力，案涉行政行为处罚的是违反安全生产行为，并不会因为工程违法分包而减免安全生产责任，原告W建筑公司主张案涉工程系江某某个人分包也缺乏充分证据支持， 故该意见不予采纳。
对于该部分说理，王康律师表示难以认同，理由在于：在证据互相矛盾的情况下，铁路法院应当充分论证哪些证据更具有证明力，而不是毫无根据地猜测江某某的内心活动，更不是错误地分配举证责任——本案应由被告J市应急局承担证明事发工程是W建筑公司J市分公司分包的举证责任，而不是由原告W建筑公司承担证明其并非事发工程分包单位的举证责任。
二、关于J市应急局听证程序是否合法的问题
铁路法院认为，《听证笔录》未显示J市应急局向各方展示证据或询问各方是否需要展示证据程序，确属不妥。但该程序的缺失并未对原告W建筑公司的听证和申辩产生实质损害， 属于程序轻微违法。
对于该部分说理，王康律师认同其前一部分，但不认同第二部分。理由在于，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第六十条第二项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：……（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；……”之规定，J市应急局所提交的证据，均不能作为作为认定被诉行政处罚决定合法的依据。
三、关于J市应急局法制审核是否合法的问题
铁路法院认为，经过听证程序的行政处罚作出决定前应进行法制审核， 该条款并未强制规定法制审核需在听证程序之后进行， 但综合上下文理解， 在听证程序之后再进行法制审核更有利于保护当事人的权益，也更符合立法本意。 本案中， J市应急局虽进行了法制审核，但是在听证程序之前，在召开听证会后未再次进行法制审核，系程序轻微违法。
对于该部分说理，王康律师表示难以苟同，行政执法必须依法进行，《行政处罚法》第五十八条明确规定了法制审核的程序，J市应急局在听证后未进行法制审核便直接作出处罚决定，这是一般程序违法，而非轻微程序违法。铁路法院说理中关于“该条款并未强制规定法制审核需在听证程序之后进行”的理解，系对《行政处罚法》第五十八条第二项的误读。
四、关于1人死亡的事故罚款69.9万是否适当的问题
铁路法院认为，《J市应急局行政处罚自由裁量权指导标准》中规定，造成1人死亡的，处30万元以上70万元以下的罚款。本案中，J市应急局针对建筑公司违法行为所作处罚并未超出其自由裁量权范围，J市应急局根据涉案事故性质、社会影响、违法行为的主观状态等综合考量作出的从严处理并无明显不当。
对于该部分说理，王康律师也不认同，理由在于，J市应急局自己制定的《J市应急局行政处罚自由裁量权指导标准》本身并不合理，未充分考虑到一般事故包含很多情形的这一客观事实。针对仅造成1人死亡的事故，在50万元以下罚款才符合比例原则的要求。
一审判决结果
在前述说理的基础上，铁路法院判决确认J应急局对W建筑公司作出的罚款69.9万元的行政处罚决定书违法。
判后情况
目前，双方当事人均不服一审判决而提起了上诉，王康律师将继续为当时提供专业代理，期待二审能取得更好的结果。
