上海笛爱建筑材料有限公司诉上海市浦东新区人民政府行政批复案
最高人民法院公报案例2022年07期
【裁判摘要】
事故调查过程中，事故调查组的主要职责在于查明事故情况、认定事故责任并提交事故调查报告。调查组成员参与事故调查属于职务行为，为维护事故调查的客观公正，调查组成员所在行政机关与事故调查结果之间存在利害关系的，该行政机关与其工作人员均应当回避。
原告：上海笛爱建筑材料有限公司，住所地：上海市奉贤区大叶公路。
法定代表人：王沪欢，该公司总经理。
被告：上海市浦东新区人民政府，住所地：上海市浦东新区世纪大道。
法定代表人：杭迎伟，该区区长。
原告上海笛爱建筑材料有限公司（以下简称笛爱公司）不服被告上海市浦东新区人民政府（以下简称浦东新区政府）作出的浦府安〔2019〕16号《关于〈上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告〉的批复》（以下简称被诉批复），向上海市第一中级人民法院提起诉讼。
原告笛爱公司诉称，《上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）的事实认定及责任认定均有误，且事故调查组组成不合法。具体理由如下：1.涉案工程建设方是上海市浦东新区张江镇人民政府（以下简称张江镇政府），总包单位为上海市浦东新区建设（集团）有限公司（以下简称浦建公司），分包单位为上海元迅建设发展有限公司（以下简称元迅公司），监理单位为上海申筑建设监理有限公司（以下简称申筑监理公司）。上述单位对涉案工程工地均有安全生产监管责任，但在事发时，上述单位均无人员在现场，应当分别承担责任。笛爱公司只是元迅公司的供货商，对施工工地不具有安全管理义务。笛爱公司与死者王启才之间仅存在运输合同关系，双方是托运人与承运人的关系。根据事故车辆的机动车行驶证上记载，事故车辆属于上海鸿渐汽车销售有限公司（以下简称鸿渐公司）所有，笛爱公司委托鸿渐公司运输货物。笛爱公司作为托运人对承运人王启才并无安全管理职责，且事故发生时，王启才并非为原告运输货物，而是为他人运输货物。2.事故调查组组成不合法。首先，张江镇政府应当回避。张江镇政府作为发包方本身就具有安全生产管理职责，但是，张江镇政府事故调查过程中又作为事故调查组成员参与调查，影响本案的调查和处理。其次，浦东新区监察委员会没有在签到单上签字就代表其没有参与事故调查。事故调查组缺少必要的组成人员。综上，被诉批复及《事故调查报告》实体和程序均违法，故请求法院判决撤销被告浦东新区政府作出的被诉批复及《事故调查报告》。
被告浦东新区政府辩称，其依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《安全事故条例》）的相关规定作出被诉批复，主体适格，合法有效；事故调查处理科学严谨、依法依规、实事求是、符合法定程序。原告笛爱公司将人行道砖运输业务委托发包给案外人王启才的行为违法。王启才系在履行原告委托发包的业务过程中发生的事故。原告对王启才的运输装卸作业具有不可推卸的安全管理义务。关于事故调查组的组成，《安全事故条例》没有规定回避的情形，张江镇政府作为属地人民政府参与事故调查组不违反法律规定；《安全事故条例》第二十二条规定了事故调查组成员的组成，因为机构职能调整，人民检察院的相关职能调整到了监察委员会，所以，事故调查组邀请了监察机关派员参加，但不在名单上签字。原告的诉请缺乏事实和法律根据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
上海市第一中级人民法院一审查明：
涉案工程的建设方是张江镇政府，总包单位为浦建公司，分包单位为元迅公司，监理单位为申筑监理公司。祎晨公司是元迅公司道路石材铺设供货单位。祎晨公司将人行道砖转由原告笛爱公司向元迅公司提供。笛爱公司委托王启才运输涉案工程工地货物，并与王启才结算货物运输款。2018年11月19日13时10分左右，王启才将前几天停放在涉案工程工地上的叉车，通过自制铁架斜坡从地面往货车厢板倒车，东侧支撑承受不住叉车重量，变形断裂，叉车失去重心侧翻将王启才压在了叉车下。现场工友见状后，立刻拨打了“120”急救电话，“120”急救人员到场后，确认王启才已死亡。
被告浦东新区政府委托原浦东安监局对一般生产安全事故（特种设备事故除外）组织事故调查组进行调查。事故发生后，原浦东安监局、上海市公安局浦东分局、张江镇政府等政府及部门组成调查组赴现场调查取证，拟写了《事故调查报告》。2019年1月25日，调查组人员讨论通过《事故调查报告》，原浦东安监局于2019年2月12日将《事故调查报告》报送被告，被告于2019年2月22日作出被诉批复，并于2019年3月13日将《事故调查报告》及被诉批复送达原告笛爱公司。原告不服被诉批复中对事故发生原因和责任的认定，向法院提起本案诉讼，请求法院判决撤销被告作出的被诉批复及《事故调查报告》。
上海市第一中级人民法院一审认为：
本案一审的争议焦点是：张江镇政府作为涉案工程的建设方，是否可以作为属地人民政府成为事故调查组的成员。
根据《安全事故条例》第二十八条的规定，事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信公正、恪尽职守，遵守事故调查组纪律，保守事故调查秘密。对此，法院认为，公正不仅包括实体公正，还包括程序公正。本案中，张江镇政府既是事故发生地人民政府，同时也是涉诉事故调查报告所查明的新建道路工程的建设单位。根据《中华人民共和国安全生产法》以及《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，张江镇政府就涉案项目建设的安全生产具有相应的安全生产责任，是涉案生产安全事故的被调查对象，可能承担相应的安全生产责任。不应在调查之前即将其排除出调查范围。《安全事故条例》第二十二条规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。该条规定并未明确规定由哪一级地方人民政府参与事故调查组，且根据该条规定，事故调查组的组成应当根据事故的具体情况决定。因负有安全生产责任，张江镇政府属于被调查对象，其作为事故调查组成员开展事故调查工作，有违正当程序原则。被告浦东新区政府不应当要求、认可或者接受张江镇政府派员参加事故调查组。被告批复同意该调查组作出的《事故调查报告》，显属不当。被告应当依照《安全生产法》《安全事故条例》等相关规定重新组织事故调查组认定本案事实并适用法律作出责任认定，履行相关法定职责。
综上，被告浦东新区政府作出的被诉批复违反法定程序，原告笛爱公司要求撤销被诉批复的诉讼请求，具有事实根据和法律依据，应予支持。上海市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，于2020年3月6日判决如下：
一、撤销被告上海市浦东新区人民政府于2019年2月22日作出的浦府安〔2019〕16号《关于〈上海笛爱建筑材料有限公司“11.19”车辆伤害死亡事故调查报告〉的批复》；
二、责令被告上海市浦东新区人民政府于本判决生效之日起九十日内重新作出行政行为。
浦东新区政府不服一审判决，向上海市高级人民法院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，维持其作出的被诉批复。
浦东新区政府上诉称，属地政府派员参加事故调查组是法定制度，调查组成员在事故调查中有明确的、不可替代的职责分工；调查组由具体调查人员组成，依据相关规定，回避的对象应该是调查组的组成人员，而不是成员单位；事故调查组有充分的制度设计确保调查的公正性，属地政府派员参与事故调查不影响事故调查的公正性，事故调查不涉及民事责任分配；涉案事故属于运输服务过程中发生的事故，并非建筑施工过程中发生的事故，张江镇政府作为建设方其安全责任也仅限于建设工程，与涉案事故没有关联；其严格按照法律规定的要求组织事故调查就是维护事故调查的程序公正，将没有直接关联的单位推定为负有安全责任扩大了事故调查范围。
被上诉人笛爱公司辩称，建设工程的发包方、承包方、分包方，包括监理单位都是被调查对象，张江镇政府是涉案工程的发包方、建设方，是直接责任人，应该作为被调查对象；其与王启才是委托运输关系，在运输过程中没有发生道路交通事故，其不应承担责任；运输的车辆有挂靠单位，事故调查组没有调查挂靠单位，请求驳回上诉，维持原判。
上海市高级人民法院经二审，确认了一审查明的事实。
上海市高级人民法院二审认为：
涉案生产安全事故1人死亡，系一般事故。根据国务院《安全事故条例》第十九条第二款、第二十九条及第三十二条规定，原浦东安监局接受上诉人浦东新区政府的委托对“11.19”事故组织调查组进行调查，拟写《事故调查报告》并报送浦东新区政府，浦东新区政府自收到《事故调查报告》后于法定期限15日内做出批复，符合法律规定。浦东新区政府作为负责涉案事故调查的人民政府在收到事故调查组提交的《事故调查报告》后，具有作出被诉批复的法定职责。《安全事故条例》第二十二条第二款、第二十三条规定，事故调查组的主要职责在于查明事故情况、认定事故责任并提交事故调查报告。
政府部门一般不直接从事生产经营活动，通常情况下，属地人民政府参加事故调查组，参与事故调查及认定事故责任，有利于配合做好服务保障和相关社会管理工作。但在本案中，张江镇政府是涉案工程的建设单位，在此特定情形下，张江镇政府就涉案工程建设的安全生产具有相应的安全生产责任，有可能是涉案生产安全事故的被调查对象，不应在调查之前即将其排除出调查范围。张江镇政府工作人员参加事故调查组，参与事故调查并认定事故责任，显然有违正当程序的法治原则。上诉人浦东新区政府批复同意该调查组作出的《事故调查报告》，显属不当，一审据此认定浦东新区政府作出被诉批复违反法定程序，判决撤销该批复并责令浦东新区政府于一审判决生效之日起九十日内重新作出行政行为正确。
为准确查清事故原因，查明事故性质和责任，维护事故调查的客观公正，组织事故调查组不仅应该严格遵循法律法规规定，而且应该结合事故个案的具体情况，排除对事故调查公正性的合理怀疑。事故调查组由具体调查人员组成，法规已明确规定事故调查组成员应当与所调查的事故没有直接利害关系。基于正当程序原则，为防止偏见、排除合理怀疑，派出调查组人员参与组成调查组的单位也理所应当与所调查的事故没有直接利害关系，故作为涉案新建工程项目建设单位的张江镇政府，在有可能作为被调查对象的情况下，应当主动回避，不参与涉案事故调查过程以及对事故原因的分析判断和事故责任的认定处理。因此，上诉人浦东新区政府提出回避对象应是调查组的组成成员而非成员单位的上诉主张，不能成立。
涉案事故发生时，涉案工程尚未竣工验收、交付使用，属在建工程。张江镇政府在本案中既是事故发生地人民政府，同时也是涉诉《事故调查报告》所查明的新建道路工程的建设单位。在张江镇政府建设的新建道路工程工地上，在运输工程所用人行道砖车辆的装卸过程中发生生产安全事故，事故调查组自然应该调查该在建工程相关主体在事故中的安全责任。事故被调查对象不应当在调查开展前即预先确定，而应该随着调查的开展，基于查清事实、明确责任的需要，逐步确定或排除。如前所述，张江镇政府作为涉案在建工程的建设单位，有可能是事故的被调查对象。浦东新区政府上诉中主张，涉案事故发生于运输服务过程中，而非建筑施工过程中，在事故调查组开展调查、作出事故责任认定之前，即将张江镇政府作为建设单位可能承担的安全生产责任局限于建筑施工过程，进而预先认定张江镇政府不属涉案事故的被调查对象，这一预设前提显然缺乏依据，浦东新区政府相关上诉主张亦不能成立。
综上所述，一审法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉批复并责令浦东新区政府于一审判决生效之日起九十日内重新作出行政行为，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。
据此，上海市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，于2020年9月28日判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
